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消息称地方债审计结果经济工作会议前后公布

A-A+2013年12月9日15:53《财经》杂志评论

  地方融资谋变

  存量上,要控制地方债务增速、调整债务结构,区分不同地区、不同性质的融资平台,分步实施规范;增量上,稳妥推进地方自行发债,清除社会资金参与基础设施建设障碍

  “允许地方政府发债,就是把原来的暗债变成明债。” 11月28日,中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在城市中国计划2013年度论坛说。

  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。这有助于缓解地方筹资压力,更有利于将隐蔽的债务阳光化。

  对于即将公布的巨额地方债如何处置,多位研究人员认为,短期应以调整债务结构、控制债务增长速度为主,中期应以编制地方资产负债表为契机,建立地方债务透明、约束、风险控制机制。对于目前地方融资的主要载体——地方融资平台正遭遇设立和运行不规范、定位不清晰、“造血”功能差、偿债压力大等问题,应根据不同地区区分对待、分步规范。

  拓展地方融资新渠道,中央明确允许地方发行债券,由于涉及环节众多,更是一场复杂的系统性改革,实施时需要推行诸如风险控制、责任追究等配套改革。

  同时,国家鼓励社会资本参与基础设施建设亦面临缺乏透明、竞争机制问题,地方融资谋变不易。

  化解巨额平台债

  《财经》记者获悉,国家审计署在汇总了各省政府性债务数据之后,于11月下旬就债务审计工作专门向国务院汇报。此后审计和财政部门再次对账、修正,相关审计结果有望在12月中央经济工作会议召开前后公布。

  审计署副审计长董大胜在2013年“两会”时预测,地方政府债务总规模在15万亿-18万亿元。从举债主体看,半数以上(8万亿-9万亿元)为地方融资平台债务。分解这笔债务可以看出,银行仍是主要债权人,同时,地方通过信托、BT(建设-移交)、违规集资等方式产生的债务亦有较大规模增长。

  银监会的统计数据显示,截至2013年6月末,各银行的地方融资平台贷款余额为9.7万亿元。通过信托、委托贷款、发行理财产品等创新方式融资的规模不断增加,根据部分券商测算,这部分负债在2万亿-3万亿元之间。由于统计口径不同,最终被认定的平台债务预计不超过9万亿元。

  根据《预算法》和《担保法》规定,地方政府不可直接负债,也不能为债务提供担保,在法律禁令限制下,地方政府控制的融资平台公司(如城投、城建公司)成为最佳选择,它可以巧妙地规避法律限制。在实际运作中,地方融资平台由政府组织成立,公司管理层多为政府官员,地方财政对平台进行注资,同时政府划拨储备土地,作为撬动银行和社会资金的支撑,建立一个“借、用、管、还”一体的投融资运行机制。目前有多个融资平台的“重庆模式”和单一平台的“天津模式”。

  融资平台债快速扩张缘于2008年金融危机后国家实施了4万亿元经济刺激计划,此举是为了带动投资,拉动内需,让中国经济避免严重衰退。

  2008年10月,全球股市暴跌不止,美国金融危机带来的恐慌情绪蔓延,各国政府联手同步出台救市措施。10月9日,中国央行决定下调存款准备金率和存贷款基准利率,此后央行进一步放松信贷规模控制,市场上的资金史无前例地充裕。中央和地方政府为拉动投资,保持经济增长,紧急上马新项目,各家银行也开始竞相放贷。

  由于有地方财政担保、政府信用背书和高收益保障,融资平台的项目成为各家银行追捧的“香饽饽”。当时,融资平台资产重复抵押,银行多头授信、重复贷款现象严重。据悉,某直辖市基础设施建设开发集团公司囤积资金高达500亿元之巨。

  银行业新增贷款规模从2009年开始爆发,2009年全年新增人民币贷款9.59万亿元,2010年为8.20万亿元。这极大地促进了各地基础设施的建设,同时也带来了融资平台债务的膨胀。

  这在后来审计署的审计结果中得到体现。据审计报告,截至2008年底,地方政府所借债务为3.2万亿元,但到了2010年底剧增到10.7万亿元,两年时间债务增长2倍。在10.7万亿元的债务中,46.38%来自地方融资平台,为最大的举债主体。

  决策层很快意识到这场资金盛宴带来的负面效应,2010年初,政策发生转向,央行收紧银根,银监会开始清理地方融资平台,但是这些并未让地方债增长有所放缓,相比以往,地方举债方式更隐蔽,成本更高、风险更大。

  2010年1月12日,中国央行宣布上调存款准备金率,市场解读为流动性“收紧”信号。当年,央行先后六次上调存款准备金率,两次加息。货币政策急速转向,加上2010年6月国务院下发的19号文(《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》),地方融资的“主阀门”(信贷)逐渐关闭,地方政府要想继续搞建设只能寻求银行贷款之外的途径。

  由于2009年启动的投资项目大多处于项目建设中期阶段,需要资金持续投入,中央政策转向导致地方新上马项目的融资逐渐走向“地下”,这其中,银行仍然扮演着重要角色,与以往不同的是这种方式更为隐蔽。

  既需要通过贷款来确保收益,同时又要规避存贷比、资本充足率、计提拨备等指标限制,因此银行便通过各种方式,将资产、负债在表内和表外之间腾挪。这其中包括原本利用商业银行之间拆解的同业业务,扩大各种表外资产,信托公司手持的大量资金不过是过一下手的通道业务,银行才是真正的控制人。

  在具体操作上,地方政府融资平台可以通过信托公司设立的信托计划,银行的理财产品购买该信托计划的受益权;银行还可以通过信托公司这一通道,向融资平台发放信托贷款,或者用“委托贷款”的方式向地方融资平台输送资金。这几种方式在银监会严控平台贷款之后大行其道,银行、信托公司、融资平台及其背后的地方政府利益高度一致,形成了一条有别以往的举债链条。

  一位受访的银行人士认为,银行贷款具有资金成本低、展期方便等优势,是非常好的债务种类。但国家政策限制银行对平台贷款后,各平台被迫通过“融资方式创新”获得资金。由于融资成本高,资金年利率普遍在10%上下,鄂尔多斯(7.33, 0.01, 0.14%)、包头、江浙等地利用年利率高达20%的短期借款弥补资金缺口,这恶化了地方融资平台的债务状况。

  城市中国计划研究员李晓鹏比较了不同融资方式的成本(见图表),他认为,信政合作不断增强,各种信托及其衍生的融资方式不断兴起,融资方式多元化和复杂化使得整个地方政府债务更加隐蔽。地方政府债务正在与越来越多的银行、信托、资产管理、私募机构等金融机构发生联系,其风险的传染效应也正在增强。

  李晓鹏建议控制地方政府债务总量增速,逐步将总量增速下调到与名义GDP增长同步的水平;同时要调整债务结构,降低融资成本;提高资金效率。

  新供给经济学研究小组成员黄剑辉认为,从供给端来看,建议“开明渠,堵暗道”,发挥工、农、中、建、开几大国有银行的主渠道作用,为融资平台提供可靠的、便于管理的低成本资金。

  多位受访研究人员建议,短期可以考虑利用地方政府债券、城投债、政策性银行长期贷款等低成本融资置换通过“影子银行”渠道的高成本资金,调整债务结构,降低融资成本,减轻偿债压力,避免平台财务状况进一步恶化。

  黄剑辉同时建议实行主银行贷款制,可以考虑由银监会出台监管规则,根据平台公司业务范围及已有贷款来源和规模,明确一个融资平台对应一个牵头银行,其他银行参与银团并提供贷款,从而避免各家银行多头授信,恶性竞争。以往,地方融资平台“把几家银行玩得团团转,造成管理失控”。

  从需求端来看,规范地方融资平台可以通过编制地方政府资产负债表,根据负债表中地方政府的净资产规模大小,并按照一定杠杆率进行债务总规模管理,使得债务透明、可控。据悉,目前海南、甘肃、上海、广东、深圳等地已先后启动试编政府资产负债表工作。

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