南渡江澄迈永发段采砂场。南渡江，母亲河。
这一弯江水，原本静谧清澈，风光如画，近年来却因非法乱采乱挖砂石，造成河床加深，堤岸根基出现空洞。一些被采砂掏空的河堤，在暴雨季节险象环生，成了渗漏、溃堤的高发地；一些河段平缓流动的江水，因为挖采形成了深不可测的漩水涡，成了安全隐患的代名词。
面对疯狂的非法采砂行为，从2012年起，南渡江下游段的澄迈、定安、海口等市县加大了打击力度，然而，由于砂石市场的巨大需求促使采砂成为暴利行业，在利益驱使下，非法采砂现象屡禁不止，采砂利益链条日渐成形。
砂石是河道的重要组成部分，非法乱采砂石会对河道水势变化和防洪安全产生不可预测的影响；砂石又是社会进行基础设施建设的不可或缺的重要物质资源。在社会发展的刚性需求与生态环保双重压力下，如何破解南渡江非法采砂屡禁不止的难题？这既是考验相关执法部门的难题，也是对海南生态立省的挑战。
［现象］
暴利驱动 非法采砂禁难绝
南渡江河道采砂由来已久，进入21世纪以来，砂石市场需求持续旺盛、供需矛盾突出，各类采砂船一度遍布在南渡江中下游干流河道，形成掠夺式采挖之势。近几年里，我省各市县水利、交通、公安等部门联合依法整治，重点打击，无序采挖的局面有了扭转。
近年来，海南建设国际旅游岛，经济社会进入快速发展时期，砂石市场需求过旺，河砂每立方米价格涨到了40元—50元，暴利驱使下一些非法采砂船常常趁夜偷采，不开灯、不下锚，一见执法人员就弃船而逃，与水务行政执法部门玩起“躲猫猫”的把戏。
4月16日一早，澄迈县副县长周领军带队，联合水务、国土、公安、公路等多个联合部门集中开展“铁拳行动”，一队人马直奔南渡江非法采砂点进行整治。这已经是自去年12月份起，澄迈开展的第7次打击非法采砂行动。
“昨天接到巡逻队员的举报，晚上立即通知各部门联合执法，就是怕时间拖长了走漏风声。”尽管职能部门行动迅速，可到江边一看，采砂老板早已闻风而逃，仅剩下几个雇佣工人守着采砂船。
“每天都有队员巡逻，一旦发现就立即通报整治，可抓获船只设备后，没过几天又冒出新的船只，真的是如同猫抓老鼠一样，怎么抓都抓不完！”澄迈县非法采砂执法组巡逻队负责人王国友摇摇头。
“我从去年12月份调过来，我们已经联合执法8次，每次都是当场扣押船只和采砂设备，可人员没办法扣押，没过几天江面上又有新的船只半夜冒出来采砂，必须天天巡逻，一旦发现非法船只就立即组织打击行动。”
定安县国土资源监察大队负责人王海平直言不讳，多数非法采砂的背后老板都是“惯犯”，听闻打击风声就逃跑，待风声过后又“卷土重来”。
非法采砂重灾区南渡江海口段出没的非法采砂船同样屡禁不绝。根据海口水务部门反映，目前南渡江海口段存在着多家采砂场，其中持有《采砂许可证》的有20家，近年来，非法盗采砂行为在多次强力打击下有所收敛，但暴力抗法、阻挠执法现象时有发生，执法人员人身受到威胁。
［恶果］
无序开采 河床道路遭破坏
位于澄迈境内的南渡江金江段，被视为是这条内河的黄金航道，两岸青林掩映，河水清澈缓流，可龙江乌什村村民王爱凤却不敢让自己的孙子下水游泳，“以前随便让孩子们下水洗澡，现在这河道挖沙挖深了，底下的漩涡多，不敢让孩子们下水了。”
江面上采砂船只越来越多，乱采滥挖之下，十几年来，居住在南渡江两岸的居民看到沙滩面积明显减少，原本苍翠的河堤也被挖得“伤痕累累”。
4月20日中午，艳阳高照，一艘采砂船只经过一夜作业，正停歇靠在岸边。站在澄迈县南渡江堤坝上，可看到一些原本平缓的河床已经变成了峭壁一样，这就是当地非法采砂造成河床下切的后果。
马坡村村民王亚明介绍，和10年前相比，南渡江面貌发生了巨大变化。往日到了雨季，江面宽阔，水波粼粼，村民们可以直接下河游泳，挑水浇地。如今，水量下降，河床显露，大量宝贵的水源位于狭小的深切河道里，远离江岸，无法再抽取利用。
非法无序采砂，不仅对两岸堤防工程、道路、农田造成安全隐患，随意采砂行为还会改变河道自然流向，影响河势水流走向，影响两岸原生植被及生态环境，造成不可估量的危害。
无序非法采砂不仅破坏了南渡江流域的生态环境，超载的运砂车损毁道路，更是让当地百姓怨声载道。
永发镇是南渡江澄迈段上的一个人口大镇，每天从永发镇出发的各种车辆络绎不绝，从永发镇通往海屯高速公路的县道，因运砂车超载重压，路面凹凸不平，影响着其他车辆的正常通行。记者数了一下，短短几分钟，就有20多辆满载砂石且带水的重型卡车驶进海屯高速公路。
“一辆大卡车可装载20立方米的河砂，这样超重量的车辆上路来回碾压，对沥青道路破坏性极大。”澄迈县交通局局长王远锡说，在永发、瑞溪等乡镇，运砂车长期碾压道路，对当地的居民出行造成了很大影响。
［症结］
联合监管 程序繁琐取证难
根据省水务厅提供的数据，2013年至2014年开展的全省河道非法采砂整治行动中，各市县共执法355次，取缔126处非法采砂点，查扣一大批非法采砂设备。
在如此严厉的打击力度下，还是陆续有非法采砂船只在南渡江上冒出乱采乱挖。仅澄迈县提供的数据，目前南渡江澄迈段内共有采砂场29家，持有采砂证的仅有6家，无证开采23家。
非法采砂为何屡禁不止？据调查，一方面是需求市场过旺，行业暴利所趋。根据省水务厅提供的数据，我省全年采砂量在700万吨左右，需求量过大，几年间河砂价格从每吨20多元涨到了40多元。一艘中等规模采砂船，一晚上可采砂五六百吨甚至上千吨，按照目前市场价格，一艘采砂船偷采一晚毛利可过数万元。
另一方面，执法成本过高也是造成非法采砂猖獗的另一原因。根据《海南省河道采砂管理与收费办法》规定：无证开采者，除责令停止违法开采，没收非法所得，倍收河道开采管理费外，可处罚款1000元至3000元。有基层执法人员向记者介绍，与采砂的暴利比起来，违法成本太低，甚至可以忽略不计，“即使没收非法采砂船，改造一条砂船也就几十万元，几个晚上就可以赚回来。”
河道采砂管理涉及水务、国土、交通、工商、航运等多个部门，每次执法需要多个职能部门联合出动，程序繁琐，长期下去执法人员也疲于应对，对非法采砂的威慑力度也逐渐减弱。
取证难，是执法人员遇到的另一个困难。对于非法采砂行为，执法人员很难抓住现行，“你去他就停，你走他就采，或者白天停夜晚采。”
“偷窃过万元要追究刑事责任，国家资源被大量盗采流失，对此却无可奈何。”有法律界人士如此评价。
［行动］
疏堵结合 规范合法采砂场
河道采矿权的申请程序严格繁琐，也让河砂供需矛盾突出。据了解，我省批准“十二五”期间全省新设置河砂采矿权118个，但因河砂开采涉及多个部门，未能及时有效协调，目前河砂采矿权仅设置了32个。
而在当前，为堵住滥采滥挖，大部分市县已停发采砂许可证。此外，各市县连续出招以堵住非法采砂。澄迈县专门成立了非法采砂整治专项工作组，下设水上打击组、陆上打击组、涉砂办案组三个小组。每个小组有明确的分工：水上打击组主要水面巡查，发现非法采砂船当即烧毁；陆上打击组主要工作是打击违法运砂车辆，摧毁非法采砂点的设施；涉砂办案组重点查处涉砂村霸与黑势力及破坏土地环境生态，触犯刑事案件的追究非法采砂老板的法律责任。
今年，海口接连出台《南渡江河道采砂综合整治工作方案》和《采砂权出让工作实施方案》，明确各部门的管理职责，并关停了海口全部20家采砂场，明确在6月份采砂权未出让前，停止一切采砂活动。
定安则叫停全县17家非法采砂点，并以清理出25万立方米河砂标准进行招标拍卖。同时，在南渡江罗温段、巡崖段开展防护堤建设，补救道路、河床等基础设施，在南渡江定安沿线河道上种植80亩麻竹，以此恢复河道生态。
不过，高压打击非法采砂点也面临重重压力，其中目前最大的压力在于市场砂石供应不足。尽管有库存采砂量供应市场，可旺盛的建筑市场需求难以满足，目前仅海口的河砂价格已经涨到了约50元/立方米，价格偏高，客观上又诱发了滥采滥挖现象反弹。因此，不少市县也考虑用疏通的办法治理非法采砂。如澄迈，以疏浚河道的名义允许持有采砂证的砂场合法采砂，该项工程将清淤24.7万立方米河砂，可达到疏通河道和解决市场供需的双重要求。
此外，规范合法采砂场的监管，也是整治手段之一。海口市副市长蒙国海介绍，南渡江海口段河道采砂规划已出台，将来海口段要设置5个可采区、5个保留区、3个禁采河段、11个涉水工程禁采区域，海口国土部门将于6月对开采点进行“招拍挂”，并对砂场的开采量、车辆运输重量、车辆运输路线都进行明确规定。
［建议］
根治顽疾
违法采砂应入刑
实际上，南渡江非法采砂并非是个案。受建筑原材料的限制，河砂市场需求过大，为利益铤而走险的违法采砂行为遍及全国各地。
2012年，山东省多名人大代表联名提交议案向全国人大建议，河道采砂管理行政治理效果有限，法律条款缺失，违法成本过低，非法采砂现象屡禁不止，应将非法采砂单独入刑，弥补生态刑法条款缺失，对不法行为起到威慑作用。
近年来，将非法采砂量刑入法的呼吁声越来越响亮。江西、广东等省份已经出现了以国家财产盗窃罪、非法采矿罪对非法河道采砂者进行判刑的案例，但受限于目前有关于非法采砂的法律依据不够完善，对非法采砂的执法实践基本是施以单一行政处罚。
从入罪实践上看，目前对河道非法采砂行为，多以盗窃罪、非法采矿罪等罪名来追究刑事责任，但由于目前我国刑法中没有明确规定自然资源不能属于盗窃罪的犯罪对象，因此以盗窃罪对于执法者而言，取证容易但量刑难。而非法采矿罪虽有明确的法律依据，但入罪条件过紧，不仅要求经责令停止开采后拒不停止开采、造成矿产资源破坏价值数额在5万元以上，且由省级以上地质部门出具结论，取证成本高。在司法实践中执行起来就比较困难。
澄迈县水务局局长符进介绍，目前对南渡江上发现的非法采砂，不论行为多么严重，规模多大，在下达责令停止开采通知书之前，只能是作为一般违法行为给予行政处罚，并不构成犯罪。而为利用这一法律漏洞，涉案当事人往往采取“换人”“换地”等方式逃避刑事追究。
省水务厅水资源管理处负责人张祥云介绍，目前，我省河道采砂管理主要的规章依据是《海南省河道采砂管理规定》《海南省矿产资源管理条例》，这两部规章依据的级别效力和地方法规相比依然存在差距，一是体现在执法管理难度大，二是河道采砂组织领导与管理体制问题。“河道采砂是社会管理，必须要公安部门和国土部门参与执法，单靠水利部门是管不好的。”
有专家建议，加强对非法采砂者刑事责任的研究，争取在国家立法层面有所突破，或在运用现有法律法规上进行统一规范，给非法采砂者以有力震慑。“针对河道采砂监管欠规范的局面，我省亟需一部全省统一的管理规定。”
据了解，《海南经济特区河道采砂管理规定》已列入今年省人大立法计划，省水务厅成立了立法起草小组，向水利部和各相关省份了解河道采砂管理有关情况，调研经验和管理难点，将争取在9月份前上报省人大审议。
张祥云透露，这部新的河道采砂管理规定内容有两大提升：一是将强化地方政府的组织和领导力度，对各职能部门的职能内容、职能界限规范得更为明确；二是将从治安处罚、公共物破坏或盗窃等方面完善对非法采砂行为的船舶及人员的处罚依据。
河砂属于矿产资源，在市场经济条件下，矿产资源应属公共财物范畴。对此，澄迈县副县长周领军提出，应研究将非法采砂行为纳入《治安管理处罚》的“盗窃公共财物”管理范围，乃至上升至《刑法》处罚的范畴。“以‘非法采矿罪’对违法采砂人员特别是组织者定罪量刑，更有利震慑和惩戒非法采砂行为。”
省水务厅副巡视员陈祖盛建议，打击非法采砂的主体机关是水政管理部门，要尽快成立省级水政执法机构，配备编制人员和经费，充实执法力量。
