“只闻楼梯响，不见人下来”

　　汪利娜告诉法治周末记者，几年前对于一些地方探索的做法，条例就准备修改予以确认。“但相关部门办事从来都是拖拖拉拉，到现在还是只听楼梯响，不见人下来。”她感慨地说。

　　于1999年由国务院颁布实施的住房公积金管理条例，在2002年时进行过第一次修订；此后住建部于2011年再次启动了对条例的修改工作，而且两次提出在当年度完成草案稿的修订，最近一次提出要争取在2013年6月前完成并上报国务院法制办，但至今仍没有出台。

　　钟茂初对法治周末记者分析称，他猜测条例的修改两年未按计划实现的原因可能是各种利益矛盾尚未协调到位。

　　他说，这可能包括公积金制度是退出还是继续维持，这一终极目标尚未定夺。而且如何解决公积金管理机构转化为金融机构的政策设想，与现有指定的金融机构之间的矛盾也并不容易。

　　“公积金管理机构，只有转化为完全的金融机构，才有可能运营其存量资金获得较高收益，以高于银行长期存款的利率水平支付缴存者收益，才能解决缴存者不愿缴存的问题、力图越早使用或支取的问题，才能维持公积金存量水平。但是，这势必减少既有金融机构的利益。”

　　此外，钟茂初指出，全国与地方公积金管理机构之间的矛盾可能也是待决的问题之一。全国的公积金集中起来，才有可能更有效地统筹配置使用、获得更高的收益，但是，各地自由使用资金的权力就会失去。

　　汪利娜在分析条例迟迟出不来的原因时则更加直接地批评说，等同于强制储蓄的公积金，只有老百姓多存钱、不用钱，相当于低息存款，机构才能从利差中获得更多他们可支配的收入。“这当中牵涉很多利益。”她说。

　　“可以像个人所得税一样，公开征求大家的意见。如果是闭门造车，当然怎么对自己怎么有利怎么来。”她直指。

　　公积金去哪儿？

　　从当前实际效果来看，住房公积金已背离了当初给中低收入人群“雪中送炭”的初衷，成了给高收入人群的“锦上添花”

　　法治周末记者 赵晨熙

　　因“沉睡”数量庞大，被指沦为“劫贫济富”工具的住房公积金再次成为众矢之的。

　　作为一项已实行15年的制度，住房公积金究竟应如何改革？其未来又将何去何从？

　　舶来品

　　公积金遭到众人“吐槽”，在某国企住房公积金管理处负责人陈琦(化名)看来，早已见怪不怪，因为“在公积金发展的这些年来，一直就没间断过”。

　　1999年4月，国务院颁布住房公积金管理条例，这被认为是我国住房公积金制度的开始。

　　其实早在条例出台前，地方上就已经进行了尝试。陈琦向法治周末记者介绍，住房公积金制度在我国初现雏形是1991年。

　　这一年5月，上海房改方案在借鉴了新加坡公积金制度的基础上提出了住房公积金制度，意在通过提高职工的支付能力鼓励职工买房。

　　陈琦告诉法治周末记者，在20世纪90年代以前，我国一直实行福利分房体制，而随着地方财力困难、企业效益滑坡等影响，住房解困速度在逐渐减慢。这时出现由国家、集体、个人三位一体的筹资机制，将职工的一部分经济力量投入到住宅上来提高他们自我购房支付能力的制度就显得很有必要。

　　陈琦回忆，当时上海规定的住房公积金存缴比例是单位和个人各缴基本工资的5%，由于这一比例占工资比例较低，而且单位还会出资为职工缴存另一半，在当时被普遍接受。

　　继上海试行后，1992年起，北京、天津、南京、武汉等城市也相继建立了符合本地实际的住房公积金制度。1994年，国务院在总结部分城市试点经验的基础上颁发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确提出要在全国全面推行住房公积金制度。

　　但陈琦坦言，在实际执行中，早期各地的住房公积金制度还是存在一些问题。

　　一方面很多单位还没有意识为职工主动缴纳住房公积金，只能靠各地成立的住房公积金管理中心不断去“游说”，而且当时全国还没有统一的规定，导致缴纳比例非常随意。

　　陈琦透露，当时大多数城市采用的都是上海的“双5%”比例，但在实际操作中不少单位会“讨价还价”来降低缴纳比率，为了尽快建立起住房公积金体系，相关机构往往只能同意。

　　此外，由于当时中国仍未完全脱离福利分房制度，所以住房公积金在实际使用中基本集中用于向参加公积金制度的单位发放买房、建房贷款，用于职工个人使用的情况很少。

　　这一情况在1998年7月随着停止福利分房制度而改变；1998年8月，国务院发布意见，要求全面推行住房公积金制度，同时调整了使用方向，不再发放单位和政府项目贷款，而是向职工个人发放贷款，用于购买、建造和大修自住住房。

　　“此时住房公积金发展进入了新阶段，也就是沿用至今的模式。”陈琦介绍。

　　“违背初衷”

　　如果把1999年国务院条例视为我国住房公积金制度的正式开端，这项制度在我国已实行了15年，作为一项为职工实现“购房梦”的社会福利保障制度，对外经济贸易大学副教授李长安在接受法治周末记者采访时对其给予了积极评价，“2011年我国住房公积金缴存已经覆盖了近80%的城镇职工，缴存总额超过了2万亿元，不少人都通过公积金贷款住上了新房，应该说住房公积金制度在促进城镇住房建设、提高城镇居民居住水平方面还是发挥了一定的积极作用”。

　　但李长安同时强调，如今住房公积金非常“尴尬”，与当初设想的“高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴，让普通职工尤其是中低收入家庭买得起房、住得上房”的初衷有些“背道而驰”。

　　“现在住房公积金已经陷入了‘济富不济贫’的怪圈。”南开大学经济研究所教授钟茂初在接受法治周末记者采访时的说法则更为直接。

　　近日媒体开展的一项针对住房公积金的网络调查也印证了上述说法，有近六成的受访网友认为现有住房公积金政策对扶持中低收入者购房的目的效果不明显。

　　“有钱的单位多缴，没钱的少缴，还有的不缴。”在李长安看来，住房公积金的不公平，从最初的缴纳环节就已突显出来。住建部2011年的调查结果就显示，非公有制企业职工缴存住房公积金的比例还不足20%。

　　陈琦向记者透露，目前我国规定住房公积金缴存比例为职工月基本工资的5%至12%，实际执行中不少效益好的单位并不遵守12%的上限标准，“住房公积金已成为一些单位增加职工福利的方式，因为缴纳公积金不用纳税，收入越高的人住房公积金补贴也越多”。

　　此外，住房公积金的使用更为人所诟病。

　　1999年的条例明确指出，职工个人以及单位为其缴存的住房公积金实行专户存储，其所有权归职工个人所有。但钟茂初直言，想使用这笔钱还需跨过众多“门槛”，如购房需先付齐首付款才可提取公积金贷款等。

　　“种种限制条件使得许多低收入人群无法满足最低提取条件，而有能力支付首付款的高收入人群则可提取公积金贷款，这就形成了多数中低收入者用自己的储蓄为少数高收入者购房提供补贴的扭曲格局。”

　　钟茂初坦言，当初设立住房公积金是将其作为互助性质的住房保障基金，意图通过众多民众住房资金的积累和周转采取金融互助方式提高全民购房的支付能力，而从当前实际效果来看，住房公积金已背离了当初给中低收入人群“雪中送炭”的初衷，成了给高收入人群的“锦上添花”。

　　各种限制门槛使得住房公积金的利用率在下降、结余额在攀升。2012年，北上广三地的贷款余额只占缴存余额的六至八成，大数额住房公积金存在结余。