把握四种关系 加强中观设计 构建符合中国特色自由贸易港建设实际的行政架构体系
（2020年1月）
自由贸易港作为当今世界最高水平的开放形态，往往也是一个地区、乃至全球开放高度和贸易枢纽中心。纵观全世界130多个自由贸易港和2000多个与自由贸易港内涵和功能相似的自由经济区域，大多为一城、一港或城区、港区一部分，无论是依托空港的香农国际航空港自由贸易区还是海空综合自由港香港、新加坡，也不论是出于何种发展目标和政策需要，境外自由贸易港或自由经济区这种开发开放机制都是以开放为目标，向效率看齐，为贸易便利化、投资自由化服务，最大限度实现货物流通、资金流动、人员进出和企业经营的“四大自由、四种便利”，归根结底都是为了“便商利贸”。相比于我国境内先前已经设立的11个自贸试验区，海南建设自贸试验区是有步骤地加快推进自由贸易港的政策和制度建设，探索全国唯一的自由贸易港发展路径，虽为后起之秀，但起点更高、标准更严、目标更宏大。相比于境外成熟的自由贸易港，海南自由贸易港与行政区划高度一致，按照全岛3.5万平方公里范围、940余万常住人口计算，范围和规模远超719平方公里、570万人口的新加坡和1106平方公里、750万人口的香港，以及不足4000平方公里、300万人口的迪拜，成为全球最大的自由贸易港。
对标1840年就开始推行自由贸易政策的香港、1969年就制定《自由贸易区法》的新加坡，海南自由贸易港建设尚在襁褓。以香港、新加坡为代表的自贸港发展模式和政策体系都是以商贸为核心，注重强烈的商业属性，无论从地理空间、社会结构还是建设规模来看，海南自贸区（港）是前所未有的体制机制创新和经济发展的新尝试。32年来，海南岛从贫穷落后一步跨入中国最大的经济特区行列，又从经济特区一步跨入国内最大的自贸区（港）行列。被赋予的使命越来越艰巨，但经济发展基础薄弱的现实一直未改变，要实现更大程度开放政策，开放模式的突破，任务相当艰巨。
海南建省之初率先在全国建立省直管县（市）体制，探索实行“小政府、大社会”管理模式，一定程度解决了行政效率不高的矛盾，也是海南为改革开放伟大实践作出的历史贡献。今昔对比，瞄准建设中国特色自由贸易港的宏伟目标，海南“小政府”的职能定位和“大社会”的公共诉求都发生了深刻变化。党中央从顶层设计高度为“小政府”谋篇布局，12号文件明确提出“推进海南行政区划改革创新，优化行政区划设置和行政区划结构体系”。对于海南区划调整，有3个问题是绕不开的：一、是否符合中国特色自由贸易港的体制机制？二、是否意味着国家在海南推行省直管县试点的结束？三、是否符合扁平化的管理方向？这3个问题从一正一反两个角度为海南行政区划改革的探索方向和实践路径提供了根本遵循。其方向就是要符合中国特色自由贸易港的体制机制，坚守中国特色，坚持投资贸易自由化便利化目标导向，提高行政效率，向着“扁平化”的管理方向改革创新；其路径就是海南需要加快行政区划体制的改革，但不能否定32年省直管县的改革成果，去走“回头路”“开倒车”，再搞东西南北中5个地级市，回到“省—市—县”三级架构。那么，如何贯彻中央文件的精神、遵照中央的指示来探索适应海南现阶段发展水平和瞄准未来中国特色自由贸易港建设目标的行政体系架构呢？
首先，要弄清现行的“小政府”行政体系架构能否适应“大社会”新发展的需求。通过对行政效能、政治生态、经济社会三个方面的梳理，发现海南现阶段很多问题都与省直管县的弊端存在着千丝万缕的联系，可以说是“牵一发而动全身”。现行省直管县体制已经暴露出行政效率不高，基层干部成长通道设置不合理、缺乏路径设计，区域中心城市缺失等问题。认识到现行省直管县体制存在的弊端和问题是下一步行政体系架构改革和创新的出发点，也是能否回答好3个问题的基本立足点。面临新的形势与任务，生产关系、上层建筑必须适应生产力的发展，省直管县的模式如果不能有所创新改进，很难适应未来自由贸易港的发展需要。自由贸易港建设的路径也需要在实践中不断探索，但当前制约海南经济社会快速发展的体制机制短板却已然明晰。毛主席说过“打扫干净屋子再请客”，如果不革除当前行政体制存在的“顽疾”，尽快补足短板，未来发展仍旧可能被现存的“顽疾”所拖累。其次，要思考建设中国特色自由贸易港可能需要什么样的行政体系架构作支撑。当前，全球自贸港均是集中精力关注效率、开发、局部利益最大化、国际通行，从党中央赋予海南“三区一中心”战略定位可以看出，海南自贸港不仅要完成这些任务，还要把握好效率与公平、开发与保护、局部与全局、中国特色与世界通行的关系。贫富差距越拉越大不是社会主义，“只要金山银山不要绿水青山”建不成国家生态文明试验区，片面强调本省利益也种不好全面深化改革开放的“试验田”，毫无甄别地照搬西方国家经验更会导致“意识形态”的沦陷，出现以上任何一个问题都不能向党中央交差。解决公平、保护、全局、中国特色的问题也就是中国特色自贸港建设的应有之义。客观地讲，未来海口、三亚更多的是充当建设自贸港的尖兵角色，而15个省直管县更多的是起到托底保障的作用，更多的是体现公平与保护。各个区域担负的任务和责任必然有所不同，因此，全岛建设自贸港绝不可能是“齐步走”“一刀切”，亟需在行政架构体系中有所区分、有所侧重。
鉴往知来，建设自贸区（港）是探索全面深化改革开放进行重要制度尝试的国家战略，也是海南借助政策红利实现“弯道超车”最大的历史契机。海南30多年发展进程仍未走出“经济欠发达地区”行列，其原因是多方面的，诚如《省直管县体制改革中的市县关系研究》（2015年教育部人文社会科学研究项目）中提出“客观地看，海南落后固然有历史、地理、人文、经济基础等现实原因，但与管理体制并非毫无关联。”行政体系架构优势的削弱和弊端的显现也是全省经济长期未能实现质的飞跃的主要原因之一。
中国伟大改革开放的实践证明，改革开放的步伐越大，就越会对制度层面提出进一步深化改革的要求。深化行政体制改革是新时期我国解决社会主要矛盾问题的必然要求，于海南而言，也是党中央要求下大力气破除体制机制弊端，不断解放和发展社会生产力的历史使命。实践是检验真理的唯一标准。行政管理体制本身并无好坏之分，是否适应生产力的发展，是否对经济社会具有促进作用应当是评判的唯一标准。行政管理体制不是一个抽象的概念，而是一个需要放置到历史的、具体的行政生态中才能确定与理解的概念，相同的行政管理体制与不同的历史条件、行政生态相配合，会产生不同的行政效果。“他山之石，可以攻玉。”建设符合中国国情、体现中国特色、适合海南定位的自由贸易港的行政体制，境外比较成功的可供借鉴的行政架构主要有三种模式：一是侧重公共资源配置和服务的台湾地区模式，根据地理位置、产业结构、资源禀赋以及人口规模等相近或相似性在全岛设立3至4个区域联合服务中心；二是侧重省域内产业发展的法国模式，以区位特点为标准成立区域性大区委员会，并按照区位优势选定其中最为适宜的区域中心城市作为大区委员会的派驻地；三是侧重行政区划之间协调的日本模式，通过事务委托、部分事务组合等方式推行跨区域行政，建立跨区域行政协调制度。
成都诸葛武侯祠一副“能攻心则反侧自消，从古知兵非好战；不审势即宽严皆误，后来治蜀要深思。”的对联阐释着这个道理，即世界上没有一成不变的发展道路和发展模式，也不存在任何一种发展模式适合所有国家。国家的发展道路如此，政府的运行机制也如此。结合对台湾地区、法国、日本等成熟经验的参考借鉴，我们认为海南有必要探索建立符合中国特色自由贸易港建设实际，适应海南现阶段发展水平的新时代省直管县行政架构，即：在省与市县之间设立非实体层级——区域性协调架构。根据地理相依、语言相同、文化相近、经济结构相似的原则，划分互补型和共通型区域协调架构。互补型的中观设置为综合型，共通型区域的中观设置为单一型。具体实施上，以海口、三亚市为核心划分两个互补型区域，突出两市行政队伍的主导地位，建立周边县（市）与其依附的关系，重点解决两个增长极的发展腹地问题，加快城市生长进度。东、中、西分别划分共通型区域，尽量保证区域内所担负任务和定位的单一性，使机构人员规模小型化、专业化。通过行政手段、资源配置，加快形成区域中心城市，起到支撑作用，在人员配备和机构设置上，更加突出中心任务，其余事项依然由省直管，中层架构只对区域中心任务负责统筹。这样既不会改变海南省直管县模式的本质，符合扁平化管理的方向，也能弥补当前中观层缺失的一些问题。
一言以蔽之。海南因改革开放而生，也因改革开放而兴，只有兴利除弊、破旧立新，把握好追求效率与兼顾公平，加快开发与加强保护，服务国家战略与着眼人民福祉，坚持全球视野与坚守中国特色这四种关系，在省直管县（市）体制基础上构建区域性协调架构，海南才能走出一条更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的中国特色自由贸易港发展之路。
原标题：把握四种关系，加强中观设计，构建符合中国特色自由贸易港建设实际的行政架构体系
